宁静的“海上平安社区”

——宁德市蕉城区“海上枫桥”纪实

笔  间

在福建东南部的海岸线上，有一处海域面积两百平方公里的天然良港，这就是蕉城区三都港。良港加上美丽的海域风情，2004年被国家命名为“全国农业旅游示范点”。

三都澳港海域内，102平方公里的海上渔排养殖区，水下是网箱养殖，上面则是连成片的用来住人的浮动房屋，由此交织成一道道奇特的“海上田园”景观。今天在这里从事与海相关的人口，多达十万人之众，高峰期的流动人口更是在1.2万人之多。

十多年来，蕉城区通过“海上枫桥”经验的整合，建立了海上矛盾纠纷联合调处、联合执法、便民服务三大中心，成立了“海上110”、帮扶援助救助和海岸巡护队等多支服务管理队伍，成功实现海上基础信息系统化、船舶管理规范化、流动人口管理制度化、治安防控科技化、实现管防能力大提升。

    “淘金者”云集大黄鱼故乡

20世纪90年代后，随着三都澳海域日益为人们所熟知，特别是在“大黄鱼故乡”盛名之下，这个原来宁静的深水港湾一夜之间变得异常热闹起来了。

当时，宁德市提出“海洋经济”发展目标，不但本土沿海及海岛从业人员纷纷响应，同时也吸引了来自广东、浙江等省，福建平潭、长乐、福清等地，以及韩国等国家和港澳台地区的三千六百多家养殖户进驻到蕉城区三都澳海域。

蕉城区三都镇，虽然只是一个海岛乡镇，其海域面积却比陆地还要多，由三都、青山、斗帽、白匏、鸡公山五个单岛和城澳半岛组成。就在各种海域经济逐步发展的时候，随之而来的海域、渔排、滩涂等涉海矛盾纠纷也逐渐增多。

尤其是海域养殖业的风生水起，港湾沿岸的流动人口，从几百人一下子上升到了几千人，高峰时期甚至达到万人以上。

海域经济的极速膨胀和繁荣，一方面带动了当地第三产业的增长，另一方面也带来了不少社会问题。尽管都是一些小事杂事，但从长远发展方向预估和研判，可能还会有更多社会问题隐藏在深层次。

风起云涌的发展浪潮，势必引发潜流暗涌，因此，如何化解涉及海域内出现的各种社会纠纷，处理沿岸岛民的民生问题，成为蕉城区党委政府关心又急需解决的一项紧迫工作。

    全国首个“平安海上社区”诞生于此

1998年，宁德市蕉城区在福建省内首开传承诸暨市“枫桥经验”的基础上，创建出一条富有特色的平安海域管理模式。三都边防派出所首当其冲，打破以往岸上管理和海上不定期巡查相结合的警务模式，在青山海域养殖区设立了全国第一个海上警务室。

三都澳“海上110”，在城澳半岛设立城澳警务区，同时在人员与货物流动量比较大的礁头村设立了警务区。真正做到把警力下放到最前沿，形成海上立体式服务网络，以及海上治安快速反应目标，很快就成为一百多平方公里“海上田园”的守护者。

当时，这个年轻的“海上110”，有九名官兵长年吃住在海上，对海上养殖区实行24小时全天候执勤。

三都边防派出所的辖区只有一条公路，大部分地方骑自行车都是一件麻烦事，实际上常年工作都在与海水打交道。官兵们每天不是行走在宽仅20公分的渔排跳板上，就是在崎岖陡峭的海岛山路上，他们走遍了管区内八个行政村、23个自然村、11片海上养殖区，尽心竭力帮助群众解决实际困难。

三都边防派出所相关负责人介绍说，当时在滩涂和海域使用上，以及劳动务工、民间借贷、邻里关系等问题引发的纠纷时有发生，如果没有及时处置好，有些纠纷会进一步激化升级，对社会治安造成不利影响，因此，需要及时有效地进行引导和处理。

2007年，经过多年摸索和经验的积累，三都派出所结合蕉城区区委区政府的建设目标，提出了要让“矛盾纠纷不出海，排查化解在萌芽”，在全国率先创建了第一个“平安海上社区”。

就这样，他们在一个面积超过一百平方公里的海域上，规划出一个涉及海上养殖户和流动人员，海岛和沿岸居民在内的管理目标，以此作为三都澳港湾未来的水上家园。

    “海上守护神”：这里有个最有温度的警务区

“接地气、有温度的110”，这是当地人民群众对这个海上警务区的美誉。除了参与化解和处理各种各样的社会矛盾问题，关注民生也是这个海上警务区一直在做的工作。

2001年9月，派出所干警颜冬科在一次走访中，发现独居深山的冯作富老人，不仅卧病在床，身边也没有子女，行动上非常不便。此后，他隔三岔五就背着米面油盐，来回爬八个多小时的山路去看望老人，前后坚持八年，直至老人去世。

海上警务区的民警吴成希，在了解到83岁高龄的陈和和老人，长期患有严重的白内障，眼睛几乎无法正常辨识事物。将他从海拔470多米的山上，背下山送往医院医治。像这样的事情还有很多。

为了把警务工作做到更加贴近群众，海上警务区根据部分群众久居海岛、深山、渔排，日常办事不便的实际困难问题，积极联合驻地乡镇的民政、计生、劳动保障等部门，专门成立了百姓问题排解团，解决群众办证难等民生问题。

海上警务区还针对贫困子女上学难、海上群众看病难、海上火灾事故救助难、诉讼援助过程难、团员青年过组织生活难等问题，牵头推动机关和社团共同参与海上社区综合服务工程，在海上警务区的基础上，设立了全国第一个海上希望工程基金会、“海上119”、“海上120”、海上巡回法庭和海上团委。

既然挑起担子了，就要做好实事。成立于2007年的全国首个海上团委，先后帮助二十多名贫困子女完成了初中、高中学业，避免、扑灭渔排火灾八起，救助伤员79名，提供法律援助275次，避免民转刑案件37起。他们还组织警地团人员，到海上和海岛进行免费义诊和送医药，捐赠图书以及开展环保宣传。

可以说，海上警务区在日常工作中，既解决了“海上居民”的实际问题，又把涉海纠纷降到最低点。不但人民群众的生活和生产作业环境得到了相应的改善，也让他们的安全感和幸福感有了明显的提升。2013年5月，团中央授予三都海上团委“全国五四红旗团委”称号，成为全国边防部队唯一获此表彰的基层团委。

在海上警务区的泵船上，还有一个叫“便民服务中心”的机构，它由民政、劳动、计生、气象等单位联合组成，主要为群众提供生产生活密切相关的服务。

2013年7月，蕉城区投入一百多万元，购置一艘面积为650平方米的水泥泵船，作为海上便民服务中心办公场所，水泥泵船马上就成了名副其实的“民生船”。海上便民服务团几乎每天都在海上移动，先后在三都镇各村设立了便民服务代办点，采取“现场办理，现场受理”、“集中受理、集中送达”、“事前预约、上门服务”三种服务方式，保证现场能办理的一定办理清楚，现场不能办理的也要尽快集中受理。

付出和回报往往成为正比，三都边防派出所先后112次受到省级以上表彰，一次荣立集体一等功，四次荣立集体三等功，被中宣部、中央文明办、民政部、解放军总政治部联合表彰为“全国军民共建社会主义精神文明先进集体”，连续八年被团中央、公安部认定为“全国青年文明号”，被公安部评为一级派出所、群众工作标兵单位、人民满意公安基层单位。

2007年5月15日，被国务院、中央军委联合授予“爱民固边模范边防派出所”荣誉称号，官兵代表先后五次受到党和国家领导人的亲切接见。

    “渔民法官”：海上巡回法庭的执法者

2001年5月，宁德蕉城区人民法院成立了三都海上巡回法庭，是全国第一个“海上田园”上的流动法庭。

三都海上巡回法庭法官们介绍说，海上巡回法庭的设立，让他们可以与沿海乡镇有关部门建立调解衔接机制。通过各部门密切的配合协作，发挥了各自的职能优势，这种互补和资源上的合力，可以快速有效地将纠纷化解在初期和当地。

这个新鲜出炉的海上巡回法庭，其辖区包括了蕉城区的三都、飞鸾、漳湾三个乡镇，法庭实行“人随案走，服务靠前”的便民审判模式，由三名法官负责日常工作，每月两次定期下乡巡回办案，还在巡回审判点留下法官的联系电话。这样一来，渔民们遇到纷争的时候，在家门口就可以向法官反映情况，进行相关的法律咨询，如有紧急情况，也可以直接联系法官，让他们主动上门服务，就地化解纷争。

“把便利给予群众，把困难留给自己”，这是海上巡回法庭一开始就秉持的司法理念。法官们很快就被海上居民称为“渔民法官”，他们常年奔波在海面上的城澳、礁头、三都、“海上110”、飞鸾、漳湾六个巡回审判点，后来又慢慢地将司法服务前移到了村镇和海岛。

2014年7月24日，渔排员工王某在三都镇城澳码头工作中，不幸溺水身亡。三都镇党委、政府第一时间组织三都巡回法庭和巡回检察室、三都边防派出所、渔排业主和死者家属进行协商。

死者家属二十多人情绪非常激动，经过三都镇党委政府反复做工作，死者家属情绪终于稳定下来协调此事。第三天，三都镇党委政府召集死者家属及律师代表、渔排业主代表、死者雇主、三都巡回法庭、巡回检察室、三都边防派出所一同召开协调会，双方提出初步补偿方案。经过12天努力，在多方协调下，死者家属与渔排业主最终达成自由赔偿和补偿的调解协议。

2015年1月，海上巡回法庭法官韦信钱在“海上110”办案点巡回办案时，做饵料生意的老陈找到了他。原来老陈被养殖户老林拖欠了十万多元饵料款，经多次催讨不还，扬言若法庭不能为其讨公道，就要跟老林火拼一场。

为防止事态升级，韦信钱当即决定到老林渔排上组织双方进行调解。可刚到老林的渔排上，两人便你一言我一句闹得不可开交，韦信钱见此情况，赶紧将双方分开，单独做思想工作。等双方的火气都降下来后，韦信钱又将双方召集在一起，心平气和地面对面进行沟通交流。最后，老林承诺等这批成鱼春节前上市后立即还款，双方握手言和。

海上巡回法庭还经常与“海上110”联合举办普法教育，邀请海上养殖户前来旁听，让他们通过旁听现场的调解更直接地了解法律法规。诸如对民间借贷案件的诉讼时效、利息约定、担保责任等相关规定，以及书写欠条、收条的注意事项，以案例进行深入浅出的说明，加深他们对法律规定的理解。

如今，海上巡回法庭法官们的普法对象，已经从上渔排发展到进渔村，到学校和企业。这种形式多样、亲民又实用的工作方式，让普法宣传不再枯燥，也让法律更加具体易懂。

“渔民法官”其实是一种尊称，海上的养殖户们都知道，这些年来就是因为有一帮经常在水上漂的法律工作者的帮助，让他们挽回了无数损失，也让他们掌握了许多法律知识。

    资源整合：联合执法与服务并行

时代变化和前进的步伐，并没有因为海陆的不同而有所区分。前些年，不同的社会矛盾纠纷呈现出上升趋势，形式也变得更加复杂和多样。

就在这个时候，蕉城区总结原有的海上巡回审判经验，提出建立健全司法调解与人民调解、行政调解“三位一体”的纠纷多元联动解决机制。一个高效率高素质的“海上枫桥”联合执法服务中心，在这一次的调整思路中，因此应运而生了。

经过资源整合后的“海上枫桥”执法服务机构，与公安派出所、边防派出所形成“三位一体”的矛盾调处中心，统筹着人民调解、治安调解、行政调解、司法调解等资源，形成处置重大、疑难、复杂的社会矛盾纠纷多元化调解格局。同时，又因地制宜成立巡回调解服务船，实行每周一到四，定期在辖区海域把贴心的服务送上渔排。

为了因应海上交易引发的低价收购，以及恶性竞争引起的社会问题，尤其是管理难度加大后，可能出现重复执法等协调方面的问题。蕉城区决定在海上居民聚集区，成立三都“海上枫桥”联合执法服务中心，更进一步加大维护渔业生产生活秩序。

当地群众遇到法律纠纷可以直接在海上、在村镇上甚至家门口找服务中心解决，不用因为要维权而四处奔波。此外，服务中心还起到了一个化解矛盾促进了社会和谐的作用，中心人员以促进当事人和解，从而实现案结事了，为当事人节省了人力财力的投入，当然也节约了国家司法资源的投入。

到2015年底，三都“海上枫桥”联合执法中心开展联合执法活动1033次，纠正、查处海上违法行为277起，共摧毁恶势力团伙五个，抓获渔（海）霸38人，破获刑事案件126起、治安案件562起，抓获在逃犯56人。

目前，这个服务机构也已经由单纯的治安救助功能，开始逐步转向海上治安、护渔护航、巡查警戒、消防救助等多功能发展。只要是群众急需帮助的，他们都尽最大的努力去解决。

与执法服务中心不同的是，另一个处置海事问题的机构，它就是海上矛盾纠纷联合排查调处服务中心。这个中心同样设立在海上执法中心，同样集合了海上巡回法庭、海上检察室、海上警务区、海上司法办、“海上110”、“海上120”等集中办公。

联合排查调处服务中心的工作，有其特殊性的一面，一般主要针对跨区域、行业和部门的重大、复杂、疑难矛盾纠纷。一旦遇到问题，这里首先是建立起一个联查联处、会诊会商、督查督办等工作机制，统筹了法院司法调解和人民调解、行政调解、行业调解等优势资源力量联动开展合作，形成了“大矛盾”“大调解”的格局。

作为执法中心配套的一支先遣部队，五年来，这个中心共排查了各类纠纷2847起，调处成功2840起，成功率达99％，取得了令人瞩目的工作效果。

此外，蕉城区还根据港湾水面和沿岸的情况，组建了一支海岸巡防应急队伍。这个队伍以驻地边防部队和民兵预备役为主，开展海岸治安巡逻、海上防台抢险、海面消防救灾等工作。比如在海上防台救灾中，制定应急预案，分片、分组、分户签订防台抗灾协议，加强应急演练，做到宣传发动、物资供应、抗灾救护、人员调配、船只准备。

2011年以来，海岸巡防应急队参加抢险救灾三十多次，转移海上作业人员及危险地带群众16487名，抢救遇险群众975人次，加固渔排、养殖网箱5706个，加固危房226间，劝阻、协助4316艘船只防港避风，抢救遇险船只两百六十多艘，挽回国家和人民财产经济损失1.8亿元。

“这就是海上的枫桥经验，三都镇的三个中心实实在在地解决了服务群众最后一公里的问题。”这是去年11月，中央综治办领导到三都镇考察时的感言。

经过十多年来的积累，在今天的蕉城区三都岛、城澳半岛、海上社区，“海上枫桥”矛盾调处服务中心、执法服务中心、便民服务中心，已经取得了可喜的成就。曾经由历史遗留下来的乡镇、村庄之间，涉及海域、滩涂纠纷早已化干戈为玉帛，实现了“纠纷不出村，矛盾不出海，信访不出镇”。人们把这里的改变称为“海上蕉城”经验。

晨曦初露，透过宁静的港湾远眺，望着密密麻麻渔排养殖场远处水天一色的地方。如今，地处东南之滨海岸线上，一个成熟的海上安全文明社区已经崛起。

（原载于福建省炎黄文化研究会、省作协“走进八闽”文化采风系列之《走进蕉城》；图片来源于网络，如有侵权请联系删除）